تاملی بر علل و عوامل فروپاشی نظام جمهوری در افغانستان (بخش سوم)

سوم: قدرت متمرکز با تمرکز فساد

قانون اساسی سال ۲۰۰۴، با این وجود نظام ریاستی متمرکز را مورد تایید قرار داد که در آن رئیس جمهور صلاحیت‌های شبیه یک سلطان را دارا  بود.  در حالی‌که ظرفیت‌های اداری برای پرداختن عادلانه به مطالبات مختلف و متفاوت شهروندان با زمینه‌های قومی متفاوت وجود نداشت، نظام ریاستی متمرکز برای افغانستان چالش‌های جدیدی را خلق نمود. به‌قول مک گلینی، حکومت حامدکرزی بر اساس اقتدار متمرکز استوار بود و همه منابع قدرت از مجرای یک شبکه قیم و حمایوی مربوط به ارگ ریاست جمهوری تقسیم و تنظیم می‌گردید. در دوران ریاست جمهوری اشرف غنی وضعیت بدتر از آن شد و تمرکز قدرت و منابع در ارگ، او را در حد یک دیکتاتور کوچک در آورده‌بود. در سطح محلی اما حکومت‌داری هم‌واره با مشکلات فزاینده‌ای برخاسته از نبود صلاحیت و اختیارات و کمبود منابع لازم مواجه بود که توان آن‌را برای پاسخ‌گویی موثر و سریع در قبال روی‌دادها و خواسته‌های شهروندان به صفر می‌رساند. در ساختار اداره محلی کشور، به‌نحوی هسته‌های محلی یا peripheral core هم وجود داشت. مثلا بسیاری از مسایل اداری ولایات درجه ۳، در ولایات درجه ۱ و ۲ در نظر گرفته‌شد که باید از طریق آن‌ها پیش می‌رفت. این میکانیزم‌ها جز طولانی ساختن مراحل اجرایی امور اداری و اجتماعی نتیجه دیگری در پی نداشت.

در مرکز نیز، اغلب وزارت‌ها از صلاحیت لازم برخوردار نبودند و در عوض، اختیارات و صلاحیت تصمیم‌گیری به شورای امنیت ملی، اداره امور ریاست جمهوری و سه اداره واحد حقوقی، واحد تسهیل سرمایه‌گذاری و واحد شرکت‌های دولتی به اضافه دفاتر مشاورین ریاست جمهوری انتقال یافته بودند. دوام این وضعیت به ناکارایی نهادها و خالی‌شدن آن‌ها از صلاحیت‌های اجرایی لازم انجامید. با عام شدن این برداشت که اصل صلاحیت در ارگ ریاست جمهوری و ذخیره‌گاه‌های قدرت مرتبط به آن است، به‌صورت طبیعی ترافیک سنگینی از مطالبات نیز در ارگ ریاست جمهوری متمرکز شد در حالی‌که ظرفیت اداری برای کار، به‌جای ادارات دیگر و پرداختن به مطالبات مردم و گروه‌های سیاسی و اجتماعی در آن موجود نبود. طرفداران این روند، استدلال شان این بود که گویا تقسیم قومی کابینه و معرفی وزرا و افراد نالایق و بدون توانایی علمی و اداری حکومت را زمین‌گیر نموده و رئیس جمهور از سر ناچاری صلاحیت‌ها را به نهادهای دیگر انتقال داده است. اما این استدلال هم‌چنان که غیر منطقی بود، توجیهی برای تمرکز بیش از حد قدرت در ارگ و تضعیف نهاد های اساسی و به‌خصوص حکومت‌داری محلی فراهم نمی‌کرد. در سکتور امنیتی، انتقال صلاحیت‌های اساسی وزارت‌های دفاع و داخله و ریاست امنیت ملی به شورای امنیت ملی، فاجعه‌آمیز بود. نهادهای دفاعی که باید قدرت و سرعت عمل‌شان در مبارزه با مخالفین مسلح و مدیریت اوضاع امنیتی یک ضرورت انکارناپذیر بود، به نهادهای منتظر امر و هدایت از بالا مبدل شدند که توان آن‌ها را برای سنجیدن تدابیر پیش‌گیرانه و واکنش سریع به روی‌دادها به شدت پایین آورده بود.

در طول دوران حکومت جمهوری فساد اداری یکی از عوامل بی‌گانه‌سازی مردم و افزایش فاصله میان مردم و حکومت بود. روند روزافزون تمرکز قدرت و صلاحیت به متمرکزسازی فساد اداری نیز انجامیده بود و شبکه‌ی از مافیای مصئون و معاف از قانون را در مرکز بوجود آورده‌بود که با جیب‌های خالی آمده‌بودند تا با انبان پر برگردند. یک گزارش UNODC در سال ۲۰۱۰ نشان می‌دهد که افغان‌ها سالانه ۲.۴۵ میلیارد دالر رشوه می‌دادند که ۲۳٪ تولید ناخالص ملی را تشکیل می‌دهد(UNOCD, 2013:13). گزارش سازمان دیده‌بان شفافیت افغانستان نیز نشان می‌دهد که در سال ۲۰۱۸، افغان‌ها ۱۷۱ میلیارد افغانی معادل ۲.۲۵ میلیارد دالر رشوه پرداخته اند (Integrity Watch, 2021). مطالعات موردی کشور‌های پس از جنگ نشان می‌دهد که رابطه معکوسی میان عمر دموکراسی و سطح فساد وجود دارد و به‌طور میان‌گین کاهش فساد در سال‌های ۱۰ الی ۱۲ سالگی دموکراسی آغاز می شود. اما در افغانستان بر خلاف این یافته‌ها، حتی در بیست سالگی آن نیز کاهش قابل توجهی در میزان فساد اداری و سیاسی به میان نیامده بود. نقش فساد اداری به‌خصوص در تضعیف سکتور امنیتی افغانستان و ناتوانی دفاعی و جنگی آن مهم بود. سیگار یا دفتر بازرس ویژه‌ی آمریکا (۲۰۲۱:۱۴) در گزارشی به نقل از رایان کراکر سفیر پیشین آمریکا می‌نویسد که «ما را فساد شکست داد و نه شورش‌گری مخالفین مسلح دولت افغانستان.»

چهارم: تضعیف و قومی‌سازی نهادهای دفاعی و امنیتی

ما درمنطقه‌ای زندگی می‌کنیم که با توسعه‌نیافتگی اقتصادی و چندپارچگی قومی و مشکلات بازمانده از عصر استعماری دست و پنجه نرم می‌کند. محیط منطقه‌ای ما متصل به حلقه‌ی آتش در خاورمیانه است و فاصله‌ی میان آسیای میانه و چین، ابرقدرتی در حال ظهور و پاکستان و هند در حال تنش و رقابت عربستان و ایران بر سر تعریف حوزه نفوذ سیاسی-مذهبی. در این تنش‌آباد، هر لحظه امکان یک تحول وجود دارد. اما داشتن یک ارتش و نیروی دفاعی قدرت‌مند و غیر سیاسی می‌تواند پایه‌های نظام سیاسی را استوار نگه دارد. همین چند روز پیش، شیخ حسینه صدر اعظم بنگلادیش در نتیجه‌ی اعتراضات گسترده دانشجویی و مردمی فرار نمود، اما بنگلادیش در کام بحران فرو نرفت بلکه ارتش فورا قدرت را به‌دست گرفت و از محمد یونس شخصیت شناخته‌شده و برنده جایزه نوبل دعوت نمودند تا ریاست دولت موقت را به‌عهده بگیرد. در پاکستان سال‌هاست بی‌ثباتی سیاسی در رگه‌ها و لایه‌های سیاست حزبی پای‌تخت‌نشینان آن رخنه انداخته است و صدر اعظم‌های پیشین یا به زندان می‌روند و یا کشته می‌شوند و یا هم فرار می‌کنند. اما، این کشور هم‌چنان به‌عنوان یک کشور واحد و قدرت‌مند منطقه‌ای و دارای خطوط پالیسی واضح و تعریف‌شده امنیتی و سیاسی باقی مانده است و ارتش به‌عنوان حافظ نظام سیاسی آن عمل می‌کند.

در چنین فضای امنیتی، طبیعی است که افغانستان نمی‌توانست توقع ثبات و استقرار سیاسی خط ناخورده را داشته باشد. آن‌هم با تاریخی پر از کودتا وانقلاب و جنگ‌های خونین داخلی و زخم‌های بازِ میان‌قومی، ظهور و توسعه ایدئولوژی‌های افراطی و گروه‌های تروریستی، افغانستان بیش‌تر از هر کشوری به یک ارتش غیر سیاسی و ملی و قدرت‌مند ضرورت داشت که بتواند حافظ نظام سیاسی باشد. اما رهبران جمهوریت در قدم اول نتوانستند ارتش قدرت‌مند و فارغ از وابستگی بیرونی را شکل دهند و در قدم دوم آن‌را در باتلاق رقابت و منازعه قومی فرو بردند. اقداماتی مانند تعیین سقف حد اکثر ۱۱ درصد برای هزاره در امتحانات ورودی دانش‌گاه دفاعی و یا ترفیع سهمیه‌بندی افسران که در حقیقت سهمیه‌بندی احساس ملی و حس تعلق و سهم‌گیری برای دفاع از نظام سیاسی بود که مثل خوره به جان نهاد‌های دفاعی و امنیتی انداخته شده بود.

تعدیل مقرره امور ذاتی افسران، به‌عنوان نمونه، تحت عنوان پالیسی اصلاحات در سکتور امنیتی صورت گرفت و در نتیجه‌ی آن، بیش از دوهزار افسر به تقاعد زودهنگام سوق داده شدند. این اقدام در کنار دخالت‌های روزانه در امور این نهادها و سیاسی‌سازی آن، در گام اول به خالی شدن اردو و پولیس از کادرهای کارکشته و با تجربه و جای‌گزین شدن آنان با کادرهای جوان و کم تجربه منجر شد که توان دفاعی و استراتیژیک سکتور امنیتی را از میان برد و حس بی‌اعتمادی را در تمام لایه‌های سکتور امنیتی و دفاعی نفوذ داد. علاوه براین، این اقدام و اقدامات مشابه آن با گزینش‌های قومی همراه بود که  بدبینی‌ها و بی‌اعتمادی گسترده‌تر در میان اقوام و گروه‌های سیاسی غیر پشتون را به‌دنبال داشت؛ آنان این اقدام را اقدامی برای تصفیه کادرهای نظامی سایر اقوام می‌دانستند. چنین اقدامات کوته‌بینانه شبیه عملکرد نیروهای انقلابی در ایران پس از سقوط نظام شاهی بود. یکی از تحلیل‌گران اروپایی زمانی گفت که ایران در دوره‌ی شاه، ژاندارم منطقه بود و قدرت نظامی بلا منازع و صدام حسین جرات حمله به ایران را نداشت. اما پس از انقلاب، او می‌دانست که ارتش ایران با تصفیه‌های صورت‌گرفته دیگر از توانایی قبلی مدیریتی و استراتیژیک برخوردار نیست و آشفته و پراکنده و تضعیف‌شده است. ارتش ایران هیچ‌گاهی به قدرت اول خود باز نگشت تا این‌که سپاه را در کنار آن ساختند تا بدنه اصلی دفاعی این کشور را شکل دهد. این تجربیات در برابر چشم رهبران سیاسی و شخص رئیس‌جمهور و سرقوماندان اعلای قوای مسلح بود، اما آن‌ها نمی‌دیدند یا نمی‌خواستند ببینند.

در حالی که تمام هزینه‌های دفاعی کشور که بالغ بر پنج میلیار دالر، از سوی آمریکا پرداخت می‌شد و عملا اردو و پولیس وابستگی شدید به حمایت‌های مالی و شبکه‌های لوجستیکی خارجی داشت و بناءً اشراف سرقوماندان اعلا بر امور اردو کم‌تر از آن‌چیزی بود که خودش تصور می‌نمود. سیستیکا در عمل، مدیریت تمام امور اردو و پولیس را به‌عهده داشت و به حکم هر که نان دهد فرمان دهد، در تعیینات افسران نیز دخالت می‌نمودند. روی‌کار آوردن و ترفیع نجومی تعدادی از جنرالان در اردو، نتیجه توصیه‌ها و دخالت و حمایت خارجی‌ها بود. در روزهای قبل از سقوط، یکی از مباحثی را که در ارگ می‌شنیدم این بود که آمریکایی‌ها به اردو گفته که نجنگید! صحت و سقم این مدعاها باید بررسی شود و مقامات امنیتی سابق کشور برای مردم وضاحت دهند.

اما من در موردی تنها چند روز قبل از سقوط فرمانده نیروهای امنیتی آقنه را در کابل دیدم که داستان پیچیده‌ای او را در بحبوحه نبرد به پایتخت کشانده بود. او در جمع وکلای شورای ملی شکایت آورده بود که گویا از بالا به او کتباً دستور داده‌شده که بندر آقنه را ترک نمایند و ۱۲ کیلومتر عقب نشینی کنند تا جنگی در خود بندر صورت نگیرد زیرا اموال مردم از میان می‌رود و حریق می‌گردد. او این کار را کرده بود اما از سوی ارگ به کابل فراخوانده شده و به سارنوالی معرفی شده بود که در مورد این اقدام خود توضیح دهد. او می‌گفت، اصلا نمی‌داند که که به که هست و این دستورهای کتبی و شفاهی فراوان از کجا می‌آید که حال رییس جمهور از آن اظهار بی‌اطلاعی می‌کند.

در چنین فضایی، اردوی ملی و نیروهای دفاعی کشور که در طول بیش از یک دهه‌ی اخیر که مسئولیت مستقیم عملیات نظامی را عهده‌دار شده بود و طبق آمارهای تخمینی نزدیک به صد هزار قربانی داده و از لحاظ منابع انسانی کاملا تضعیف شده بود، تزریق هر نوع حس بی‌اعتمادی و سیاسی‌سازی آن می‌توانست فاجعه‌بار باشد چنان‌که شد. رئیس جمهور می‌خواست اردو در خدمت او باشد و پشتوانه سیاست های فردی و قومی.